Ilustração de Sara Gironi Carnevale para Foreign Policy
Jo Inge Bekkevold, pesquisador sênior sobre China no Instituto Norueguês de Estudos de Defesa
12 set 2025
[Nota do Website: Excelente reflexão do autor nos colocando como as atuais estruturas globais se derretem em função dessa onda de autocracia que tem dominado as nações planetárias. Tanto da chamada direita ou extrema-direita, como do que se considera como esquerda ou progressista].
E não pode ser revivido pela China, pela Europa, pela América pós-Trump ou pelo hemisfério sul.
O multilateralismo é importante. À medida que um número crescente de questões se torna cada vez mais global, a cooperação internacional é simplesmente essencial. No entanto, o sistema multilateral estabelecido no final da Segunda Guerra Mundial, com a fundação das Nações Unidas e outras organizações, está agora se desintegrando diante de nossos olhos. Isso exige um debate sério sobre por que o sistema está se desintegrando, se ele pode ser salvo e o que pode substituí-lo, caso contrário.
A escola do realismo nas relações internacionais sugere que todas as instituições são uma função da estrutura de poder internacional. Mudanças fundamentais nesta última roubam a base da primeira. De agora em diante, o realismo nos aconselha, devemos nos acostumar a formas mais frágeis e subótimas de cooperação transfronteiriça.
O multilateralismo definido em sua forma mais rudimentar — como a prática de três ou mais Estados coordenando políticas — não está morto, é claro. A cooperação de curto prazo entre grupos de Estados tem uma longa história e continuará a ocorrer. No entanto, a formação de regimes multilaterais complexos com regras persistentes, seguidos por uma ampla gama de governos para prescrever comportamentos e restringir a atividade estatal, é um fenômeno muito mais raro. De fato, o sistema e as instituições multilaterais que surgiram no final da década de 1940 são únicos na história da humanidade. É esse sistema que agora está se desintegrando.
O índice de multilateralismo compilado pelo Instituto Internacional da Paz mostrou que o número de Estados e organizações não governamentais que aderem ao sistema multilateral continua a crescer. No entanto, o mesmo índice também revelou que o desempenho do sistema como um todo — em termos de quão bem as instituições multilaterais conseguem implementar políticas em seus países membros — se deteriorou na última década. Isso é particularmente evidente em questões como paz e segurança, direitos humanos e política climática.
Até mesmo o Secretário-Geral da ONU, António Guterres — que receberá líderes mundiais na 80ª sessão da Assembleia Geral da ONU em setembro — admitiu que as pessoas estão perdendo a fé no multilateralismo. Nada ilustra melhor o declínio do sistema do que a política tarifária do governo Trump: baseada no unilateralismo impulsivo e na negociação de acordos bilaterais, ela reduziu a já quase morta Organização Mundial do Comércio (OMC) a uma casca vazia e sem sentido.
Como ex-diplomata representando a Noruega, um país relativamente pequeno, conheço em primeira mão a importância de um sistema multilateral que funcione bem para gerir os assuntos internacionais de forma justa e sustentável. Mas, como acadêmico cuja visão de mundo está firmemente ancorada no realismo, também estou convencido de que o sistema multilateral não pode se sustentar sem o apoio das grandes potências. Enquanto a escola do liberalismo em relações internacionais afirma que as instituições têm considerável autonomia, o realismo postula que o sistema multilateral, incluindo o nível de participação em instituições internacionais e sua eficácia, reflete em grande parte o equilíbrio de poder no sistema internacional em qualquer momento.
De fato, o momento unipolar dos EUA — as duas décadas seguintes ao colapso da União Soviética em 1991, quando os Estados Unidos eram a única e indiscutível grande potência mundial — provavelmente representou o auge do multilateralismo. Washington nem sempre foi um guardião perfeito do sistema internacional: não aderiu a todas as formas de cooperação internacional, ocasionalmente abusou de sua posição de poder no Oriente Médio e em outros lugares, e sua política foi impulsionada mais por interesses nacionais do que por altruísmo. No entanto, os Estados Unidos foram um facilitador sem precedentes para a cooperação multilateral durante esse período, quando houve amplo apoio global e doméstico dos EUA ao sistema multilateral.
Bush e Gorbachev, ambos sentados, inclinam-se um para o outro e riem, este último apontando enquanto fala. Três outros homens se levantam e se inclinam na direção deles. As bandeiras dos Estados Unidos e da União Soviética estão penduradas na parede atrás deles. O presidente dos EUA, George H. W. Bush, e o líder soviético Mikhail Gorbachev falam durante uma cúpula em Moscou em 1991. Peter Turnley/Corbis/VCG via Getty Images
Mais especificamente, três fatores principais contribuíram para essa era de ouro do multilateralismo.
Em primeiro lugar e mais importante, os Estados Unidos eram poderosos o suficiente para pensar em termos de ganhos absolutos para todo o sistema global. Pode parecer um paradoxo que a unipolaridade, e não a multipolaridade, seja o melhor suporte para a cooperação multilateral. No entanto, no contexto da anarquia internacional — onde não há uma polícia global para restringir o comportamento das grandes potências — a presença de duas ou mais dessas potências significa que cada uma delas teme que a outra possa obter ganhos relativamente maiores com a colaboração e fortalecer sua posição de poder relativo. Cada grande potência vê a interdependência com outras grandes potências como uma fonte potencial de vulnerabilidade. De fato, como as preocupações com ganhos relativos limitam a cooperação é uma proposição básica na escola realista.
Como as grandes potências implementam a política para melhorar sua própria posição de poder em relação a outras grandes potências no sistema, seus incentivos para colaboração diferem significativamente em sistemas unipolares, bipolares e multipolares.
Espera-se que o nível de colaboração entre grandes potências seja o mais baixo em uma estrutura de poder bipolar, onde duas grandes potências buscam minimizar sua interdependência. Isso leva a um sistema internacional polarizado em torno de dois blocos, como a rivalidade entre EUA e União Soviética durante a Guerra Fria. Naquela época, o sistema multilateral funcionava muito bem dentro do bloco ocidental, mas certamente não era global, com a União Soviética e seus aliados permanecendo fora de grande parte do sistema multilateral por grande parte do período. A República Popular da China, por exemplo, só foi admitida nas Nações Unidas no início da década de 1970 e tornou-se membro do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Mundial ainda mais tarde.
Estruturas de poder multipolares com três ou mais grandes potências podem ser menos polarizadas do que as bipolares, mas são ainda menos favoráveis à colaboração. Com as grandes potências se equilibrando principalmente por meio de alianças com outras grandes potências (como a Europa durante o século XIX e início do século XX), sempre há o risco de uma potência abandonar uma aliança existente para se juntar a outra. Isso reduz especialmente o incentivo para implementar políticas de livre comércio, uma vez que os benefícios compartilhados do comércio, incluindo a difusão de tecnologia, seriam então acumulados para o outro lado. Em um sistema multipolar, as grandes potências negociariam entre si, mas seus governos teriam uma mão pesada na canalização do fluxo de mercadorias, semelhante à forma como os desentendimentos entre grandes potências dificultaram o desenvolvimento do livre comércio durante o período multipolar entre as duas guerras mundiais.
Kenneth Waltz, um estudioso americano de relações internacionais considerado o pai do realismo estrutural, nunca escreveu extensamente sobre estruturas de poder unipolares, mas fez uma observação importante sobre ganhos relativos versus absolutos. Ele afirmou que, no caso extremo em que um Estado se sente muito seguro, a busca por ganhos absolutos pode prevalecer sobre a busca usual por ganhos relativos. O sistema unipolar era um exemplo disso, com os Estados Unidos suficientemente seguros para fornecer bens públicos a quase todos os países do sistema, o que levou a ganhos absolutos para todas as partes envolvidas. Acima de tudo, os Estados Unidos trabalharam arduamente para integrar a China à OMC e a outros regimes multilaterais. Washington preferiu os benefícios de longo prazo das soluções multilaterais — incluindo menores custos de transação e maior estabilidade internacional — a soluções mais frágeis e de curto prazo, como a coerção aberta.
O segundo fator por trás da era de ouro do multilateralismo foi a natureza dos Estados Unidos como um leviatã liberal. Por mais que o realismo possa explicar ao se concentrar em estruturas de poder brutas, essas não são as únicas variáveis que informam a extensão da cooperação multilateral. De fato, os escritos de influentes acadêmicos realistas como E. H. Carr (1892-1982) e Hans Morgenthau (1904-1980) mostram que mesmo o panteão do realismo tem espaço para fatores domésticos, como apoio à lei e à moralidade. Uma grande potência dominante provavelmente minaria o sistema multilateral se fosse uma ditadura com a conquista em mente, mas os Estados Unidos eram um defensor da democracia, da economia de mercado e do livre comércio. Os Estados Unidos buscaram mudanças de regime e intervieram militarmente em outros países em inúmeras ocasiões, mas nunca conquistaram territórios. A promoção da democracia e dos valores liberais por Washington nem sempre foi bem-vinda nas capitais ao redor do mundo, e o apoio dos EUA a esses valores era frequentemente seletivo. Alguns argumentaram que os sonhos liberais estavam fadados ao fracasso e contrariavam os objetivos e intenções do poder político, mas qualquer argumento nesse sentido deve considerar alternativas plausíveis. Um leviatã isolacionista, autoritário ou, de alguma forma, nacionalista pode ter sido um fardo ainda maior para a cooperação internacional e o multilateralismo.
Em terceiro lugar, a origem da estrutura de poder unipolar dos EUA contribuiu significativamente para a crença em soluções multilaterais. Durante a Guerra Fria, era bastante evidente que o bloco ocidental liderado pelos EUA — construído em torno de instituições multilaterais, incluindo a OTAN, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, o G-7, o FMI e o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (antecessor da OMC) — proporcionava maior crescimento econômico e melhores padrões de vida para seus cidadãos do que o bloco soviético, que se mantinha unido pela ocupação e coerção. Assim, quando os Estados Unidos prevaleceram na rivalidade da Guerra Fria, houve apoio interno e internacional para integrar mais países a um sistema multilateral pós-Segunda Guerra Mundial bem-sucedido e funcional. A China, por exemplo, estava bastante interessada em aderir a esse sistema.
A situação atual difere muito em todos os três aspectos.
Zelensky e Trump, ambos sentados em frente a uma lareira dourada ornamentada, franzem a testa.
Xi Jinping gesticula com a mão estendida enquanto aponta o caminho para Vladimir Putin, ambos de terno e em pé em frente às bandeiras de seus respectivos países. Esquerda: O presidente ucraniano Volodymyr Zelensky e o presidente dos EUA Donald Trump se encontram na Casa Branca em Washington em 18 de agosto. Anna Moneymaker/Getty Images Direita: O presidente russo Vladimir Putin e o presidente chinês Xi Jinping juntos durante a cúpula da Organização de Cooperação de Xangai em Tianjin, China, em 1º de setembro. Suo Takekuma – Pool/Getty Images
Fundamentalmente, a estrutura de poder internacional mudou. A substituição da unipolaridade dos EUA por um sistema bipolar EUA-China levou Washington e Pequim a prestar mais atenção aos ganhos relativos em relação um ao outro — em detrimento da cooperação multilateral. Uma consequência importante é a mudança de Washington do engajamento econômico com a China para uma política de tarifas e redução de riscos. Outra é a mudança da perspectiva geopolítica. Enquanto a Rússia trava guerra na Ucrânia e bloqueia todas as iniciativas da ONU relacionadas à Ucrânia, os Estados Unidos parecem incapazes de decidir se apoiam a Rússia ou a Ucrânia, e também criaram incerteza sobre seus compromissos de segurança com a OTAN e estão flertando abertamente com a ideia de anexar a Groenlândia. A China está apoiando a Rússia a fim de fortalecer sua própria posição em relação aos Estados Unidos, enquanto a Índia continua a trabalhar com a Rússia na tentativa de evitar que ela se torne excessivamente apegada à China.
Por fim, enquanto o sistema unipolar dos EUA criou uma crença no multilateralismo desde o início, a atual mudança da unipolaridade para a bipolaridade resultou em uma mentalidade menos favorável. Mais importante ainda, o governo Trump acredita que o sistema multilateral está trabalhando contra os Estados Unidos, mas a animosidade do presidente americano, Donald Trump, em relação ao multilateralismo é apenas parte de uma onda mais ampla que se instalou nos países ocidentais nos últimos anos. O Brexit é outro exemplo notável dessa tendência, assim como a crescente popularidade que partidos eurocéticos e nacionalistas estão desfrutando em toda a Europa.
Embora a conclusão esteja amplamente aberta ao debate, uma narrativa está se formando entre muitos americanos e europeus de que a globalização é a culpada por seus problemas econômicos. Além disso, apesar de ter sido a maior vencedora da globalização durante a era unipolar dos EUA, a China ainda nutre uma visão negativa sobre aspectos-chave do sistema multilateral, incluindo o regime de direitos humanos, e dá muita atenção a instituições alternativas, como a Organização de Cooperação de Xangai, os BRICS e o Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura, que gravitam em torno de Pequim.
Além disso, o nacionalismo está em ascensão nos Estados Unidos, Europa, China, Índia e Rússia. Regimes nacionalistas normalmente nutrem medos mais profundos sobre a intrusão de organismos globais do que governos democráticos.
Uma pintura do Monte Rushmore e uma águia combinada com uma vista de várias bandeiras. Esta foto de 1974 mostra uma pintura do Monte Rushmore e uma águia combinadas com a vista de várias bandeiras. Ernst Haas/Hulton Archive/Getty Images
O atual colapso do sistema multilateral não deve ser uma surpresa. Durante anos, acadêmicos e comentaristas debateram como seria uma ordem mundial pós-americana. John Ikenberry, acadêmico de relações internacionais da Universidade de Princeton e um dos mais fortes defensores do internacionalismo liberal, alertou há uma década que o momento multilateral estava chegando ao fim. Hoje, as condições para um sistema multilateral forte são ainda piores do que quando Ikenberry escrevia.
Não faltam ideias sobre como melhorar o sistema multilateral, mas elas envolvem principalmente maior participação de atores não estatais e uma voz mais forte para o sul global. É natural que grandes potências como Índia e Brasil queiram ter mais voz no sistema multilateral; de fato, é difícil argumentar contra uma representação mais justa e equitativa em um sistema que, pelo menos em teoria, supostamente beneficia a todos. No entanto, o sistema internacional de Estados simplesmente não funciona da mesma forma que uma democracia doméstica. O pluralismo pode ser uma pré-condição para a democracia, mas uma distribuição multipolar de poder não anuncia um mundo mais multilateral. Expandir o número de países no Conselho de Segurança da ONU pode aumentar sua legitimidade, mas não necessariamente sua influência. Os interesses e ações nacionais das grandes potências são movidos por outros fatores além de quem se senta em um órgão multilateral.
Dois pontos finais sobre para onde iremos a partir daqui: primeiro, é hora de perceber que a era de ouro do multilateralismo está irrevogavelmente encerrada. Nem a China nem os Estados Unidos estão interessados em salvar mais do que as partes que funcionam para seus próprios países. Nem uma Europa favorável ao multilateralismo, nem uma América pós-Trump mais cooperativa, nem um mundo mais multipolar com uma voz mais forte para o sul global serão capazes de ressuscitá-la.
Em segundo lugar, ainda vale a pena lutar por um sistema multilateral inferior e deficiente — simplesmente porque a alternativa é ainda pior. Mas o futuro sistema multilateral provavelmente será mais fragmentado, onde pequenos grupos de países com ideias semelhantes — os chamados minilaterais — se unem para resolver problemas específicos. Esses grupos às vezes serão movidos por valores compartilhados, mas mais frequentemente por desafios comuns — dos quais certamente não há falta no mundo de hoje.
Tradução livre, parcial, de Luiz Jacques Saldanha, setembro de 2025
