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sobre
1ª EDIÇÃO
Joel Tickner – Lowell Center for Sustenaible Production; http://www.mindfully.org/Precaution/Precaution-In-Action-Handbook.htm Edição: ÍNDICE 1. Introdução 2. História do Princípio da Precaução 3. Componentes da Precaução 4. Métodos da Precaução 5. Exemplos de Ação da Precaução 6. O Desencadeamento da Precaução: Fluxo Processual 7. Dioxina: Um Argumento para a Precaução 8. Compreendendo a Incerteza 9. Avaliação de Risco ou o Princípio da Precaução? 10. Respondendo às Críticas 11. Bibliografia 12. Apêndices 13. Informação sobre contatos 1. INTRODUÇÃO
Por anos os movimentos ambientais e de saúde pública se esforçaram para encontrarem meios que protegessem a saúde e o ambiente face à incerteza científica quanto à relação de causa e efeito. O público tem efetivamente a responsabilidade do ônus da prova quanto à determinada atividade ou substância ser perigosa. O mesmo ocorre com aquelas atividades empreendidas e seus produtos, ambos potencialmente perigosos, serem considerados, da mesma forma, inócuos até prova em contrário. Observa-se muitas vezes que substâncias químicas, atividades perigosas e mesmo as empresas têm mais direitos do que o cidadão comum e o ambiente. Este ônus da prova científica colocou uma barreira monumental no processo de proteção à saúde e ao ambiente. Ações para prevenir danos são, normalmente, tomadas somente depois que a prova suficiente de danos foi demonstrada, chegando-se num ponto em que pode ser tarde demais. Os riscos são normalmente percebidos tanto pela indústria como pelas agências governamentais, um por vez, muito mais como um único agrotóxico ou uma substância química, mais do que fatos muito mais amplos como a necessidade de promover uma agricultura orgânica e produtos não tóxicos bem como o cancelamento definitivo dos químicos perigosos. Quando grupos de cidadãos baseiam suas demandas na experiência, na observação ou em alguma outra forma que não um tipo de prova considerada como rigorosamente científica para a interrupção de uma atividade específica, passam a ser taxados de emocionais e histéricos. Para superar esta barreira, os advogados necessitam construir a defesa
e seus instrumentos da ação judicial no poder ético
e no rigor científico. O princípio da precaução
que se tornou um aspecto decisivo em acordos entre as partes e do ativismo
ambiental em todo mundo, oferece ao público e aos advogados de
defesa um poderoso instrumento de senso-comum para os problemas relacionados
à saúde pública e ao ambiental. 2. A HISTÓRIA DO PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO
Um aspecto base do princípio é que para uma tomada de
decisão frente à extrema incerteza e o desconhecimento,
passa a ser uma matéria de interesse público e de considerações
políticas. A ciência pode informar sobre esta decisão,
mas é temerário pensar que uma ciência “independente”
ou “segura” possa resolver assuntos problemáticos
quanto à causa e efeito. Então, a decisão para
estudos posteriores ou não fazer nada frente à incerteza
é uma decisão política não científica,
exatamente como pode ser ao se adotar uma ação preventiva.
Ações preventivas devem ser tomadas, quando possível,
no estágio de projeto quanto às atividades potencialmente
perigosas para amortecer seu maior impacto. O princípio da precaução
não se realiza em seu propósito a menos que métodos
preventivos efetivos sejam implementados. Por outro lado, riscos podem
ser deslocados ou o problema pode persistir apesar de ser em menor grau.
Talvez a aplicação mais notável do princípio
da precaução, nos EUA, ocorreu na região dos Grandes
Lagos (nt.: divisa entre EUA e Canadá). Os Grandes Lagos foram
ameaçados por largos anos pela emissão de compostos orgânicos
persistentes para o interior de suas águas. No início
dos anos setenta, os EUA e o Canadá assinaram o Acordo da Qualidade
das Águas dos Grandes Lagos (nt.: GLWQA-Great Lakes Water Quality
Agreement) que estabeleceu a meta de eliminação efetiva
de descargas de compostos persistentes nos Grandes Lagos. Sob o GLWQA,
Comissão Conjunta Internacional (nt.: IJC-International Joint
Commission), corpo jurídico binacional com cem anos de vida constituído
para proteger as águas ao longo de suas fronteiras, foi designado
para conduzir pesquisas e estabelecer fatos sobre a qualidade dos lagos
e as ameaças à sua qualidade. Redução do emprego de tóxicos em Massachusetts.
Esta seção descreve o processo de aplicação
do princípio da precaução a um problema específico.
Inclui estudo de caso de dois tipos, um está dirigido a atividades
novas ou ainda propostas, já o outro é com problemas existentes.
As situações são proximamente idênticas,
mas com diferenças sutis. Para novas atividades a ênfase
será analisar minuciosamente o ônus da prova aos proponentes
da atividade potencialmente danosa. Os proponentes devem não
só demonstrar que a atividade não é prejudicial,
mas também que eles consideraram todas as alternativas, incluindo
a desistência da atividade questionável. É claro,
tais análises podem ser verificadas de forma independente. Para
as atividades existentes a ferramenta mais empregada é a essência
do princípio da precaução: ação antes
da prova de dano, novamente, com o ônus para o proponente. Primeiro passo: identificar possível ameaça e
caracterizar o problema. Têm dois fatos a considerar: 1) o lapso de tempo entre a ameaça e o possível dano (imediato, futuro próximo, futuro ou futuras gerações). O dano adicional no futuro pode ocorrer, é menos provável que os impactos possam predizer o mais pesado que isto poderá ser para identificar e paralisar o problema e, por fim, perceber a probabilidade de que as futuras gerações possam ser atingidas. 2) persistência dos impactos (imediato, curto, médio e longo prazo, intergeracional). 7. Quão reversível é a ameaça? Se a ameaça puder ocorrer, será fácil arrumar ou ficará para as futuras gerações? (fácil e/ou rapidamente revertida, difícil e/ou dispendiosa para reversão, ou mesmo irreversível, e até desconhecida). Uma observação sobre os problemas já existentes: Definir um problema próximo apresenta menos dificuldade do que projetar problemas num projeto futuro. Mas as primeiras questões são similares: É o problema uma poluição local de um espaço específico ou de uma ampla área e há falta de atenção quanto à prevenção de poluir ou ambas? É causado por uma falha governamental ou negligência de uma companhia? É uma séria ameaça ou somente uma situação desagradável? No caso da aspersão aérea, a ameaça pode ser caracterizada como exposição humana e ambiental face à deriva do agrotóxico assim como os impactos sobre espécies aleatórias. A escala espacial pode ser local, mas se os agrotóxicos são persistentes ou têm ventos fortes, os impactos podem ser regionais ou mesmo global. A escala de magnitude e sua ação no tempo podem depender da toxicidade do agrotóxico como de sua reversibilidade. No caso do aterro de lixo, o problema é causado pela delimitação falha e da inspeção inadequada dos funcionários públicos municipais. O problema está determinado apropriadamente, mas se a lixívia for em direção às águas superficiais, precisa ser canalizada a longas distâncias. O problema pode ser de curto ou de longo prazo, dependendo do que a lixívia do aterro (por exemplo, metais pesados ou solventes) pode impactar despropositadamente certas populações que vivem em torno do aterro. Segundo passo: identificar o que é conhecido e o que é desconhecido a respeito da ameaça. O objetivo deste passo é obter uma melhor percepção
da incerteza que envolve a compreensão desta ameaça. Os
cientistas muitas vezes focam naquilo que eles sabem, mas é igualmente
e talvez mais importante ter clareza sobre o que nós não
sabemos. Existem graus e tipos de incerteza como uma discussão
posterior explanará. Questões relevantes: As declarações da indústria e do governo de que
uma atividade é segura significa somente que não comprovaram
ainda que seja perigosa? No caso dos agrotóxicos, provavelmente é importante saber-se os ingredientes inertes que constituem a maioria da formulação. Provavelmente precisa-se saber mais de outros efeitos sobre a saúde humana como a neurotoxicidade e a carcinogenicidade. Precisa-se saber sobre deriva e volatilização do produto, bem como os efeitos aditivos e cumulativos quanto aos ecossistemas e à saúde. Da mesma forma as rotas de exposição (água potável, banho etc.) ou o quanto de exposição haverá. Não se sabe os efeitos sobre insetos benéficos e polinizadores. Tem-se a informação do rótulo tanto quanto sobre a direção dos ventos e sua velocidade no dia proposto para sua aplicação? Talvez haja algum dado de monitoramento sobre deriva. No caso do aterro de lixo, precisa-se saber quais materiais estão dispostos no aterro e se são de fontes múltiplas. Deve-se saber quais reações podem ocorrer entre materiais no próprio aterro. Dispor-se de alguma informação sobre a hidrologia da área e se a água potável não será afetada ou em que ritmo flui, é importantíssimo. Terceiro passo: recompor o problema para descrever o que necessita ser feito. A meta deste passo é obter o melhor entendimento a que propósito serve a atividade pretendida. Por exemplo, o desenvolvimento provê habitação, um solvente desengordurador, um agrotóxico, o manejo de insetos, uma fábrica, empregos ou um produto para um fim específico. O problema pode então ser recomposto em termos do que necessita ser alcançado no sentido de mais rapidamente identificar-se alternativas. No caso do agrotóxico, recompor o problema leva a uma forma
de melhor manejar os insetos do que a aplicação do veneno. Quarto passo: avaliação das alternativas. As atividades propostas e as já existentes serão endereçadas
de alguma forma diferentemente neste passo. Atividades já existentes: O próximo estágio é avaliar as alternativas para determinar se elas são política, técnica e economicamente factíveis. Não se deve permitir que o conhecimento convencional limite esta avaliação. Dar-se conta de que algo que hoje não é econômica ou tecnicamente factível, poderá ser num futuro próximo. E as agências governamentais e as empresas raramente consideram os custos “externos” das atividades potencialmente ameaçadoras de danos à saúde, à perda de espécies etc., muitas vezes de difícil quantificação. Estas preocupações devem ser incorporadas na avaliação. No último passo das avaliações das alternativas é considerar as conseqüências potenciais não intencionais das alternativas propostas. Uma crítica comum ao princípio da precaução é que sua implementação levará para atividades mais perigosas. Isto não é necessariamente verdade: alternativas a atividades ameaçadoras devem ser igualmente bem examinadas. No caso do agrotóxico, as alternativas precisam incluir a não aspersão de nenhuma maneira, o emprego de técnicas de manejo integrado de pragas, aspersão de agrotóxico menos tóxico ou aplicação terrestre para evitar a deriva. No caso do aterro, muitas alternativas existem. Estudos posteriores podem ser conduzidos para um melhor entendimento do que está lixiviando e como está afetando os lençóis freáticos. Outra ação pode ser o fechamento do aterro, mas aí a comunidade precisa encontrar métodos alternativos de disposição de lixo que pode incluir a incineração da qual estão presentes emissões substancialmente problemáticas. Outra opção pode ser encapsular as secções do aterro que estão lixiviando. Passo cinco: Determinar a seqüência da ação. Tomar toda a informação coletada até o presente momento e determinar o quanto de precaução deve ser tomada para estancar a atividade, a demanda de alternativas ou a demanda de modificações para reduzir os impactos potenciais. Uma forma usual de fazer isto é convocar um grupo de pessoas para quantificar a evidência, considerando a informação na extensão e magnitude dos impactos, das incertezas e das alternativas originárias de várias fontes. O peso da evidência pode conduzir à determinação de uma correta seqüência de ações. No exemplo do agrotóxico por aspersão, pode ser determinado que a aspersão é desnecessária porque não está bem claro quais insetos foram detectados e a extensão quais deles podem danificar as culturas. A seqüência de ações pode ser monitorar os danos dos insetos e conduzir intervenções localizadas quando necessárias. No caso do aterro, a seqüência das ações pode ser estudo posterior para identificar a variedade dos impactos com revisão independente. Isto pode ser seguido pela escolha local de opções, fechamento do aterro ou controle da lixívia. Passo sexto: Monitorar e revisão. Não importa que ação foi tomada, é crítico
monitorar esta atividade por todo o tempo para identificar resultados
esperados e inesperados. Aqueles que se responsabilizaram pela atividade
precisam cobrir as responsabilidades financeiras por tais monitoramentos,
mas quando possível isto deveria ser conduzido por uma fonte
independente. A informação coletada precisa garantir uma
seqüência de ações adicional ou diferente.
A dioxina é uma das substâncias jamais estudada com tanta
intensidade, mas ainda se permanece muito ignorante sobre todos os tipos
de seu impacto. Cada vez mais evidências confirmam que a dioxina
é danosa para humanos e outros seres vivos, mas uma prova absoluta
de dano ainda não foi estabelecida. A avaliação
da dioxina e sua revisão levada a efeito pela U.S.EPA no início
dos anos noventa, foi aparentemente um esforço final para reduzir
as incertezas sobre os impactos desta molécula. Mas não
houve a eliminação da exposição à
dioxina. Em vez disso, há mais condução de mais
debates sobre o controle das fontes de dioxina e sobre quanto dela pode
ser tolerada pelos seres humanos e os ecossistemas. • Evidência de dano: A dioxina é extremamente tóxica
em experimentos de laboratório, tanto aguda como cronicamente
até em baixíssimas doses. Como as evidências do
resultado de laboratório e do mecanismo de ação,
a dioxina mais tóxica, a TCDD, foi identificada como carcinogênica
para seres humanos pela Agência Internacional para Pesquisa em
Câncer (nt.: International Agency for Research on Câncer-IARC,
da OMS/ONU). A dioxina é associada com vários outros efeitos
tais como cloroacne e pode estar associada com a endometriose e outras
doenças. Há alguma evidência que efeitos adversos
ocorrem a baixas doses, próxima dos níveis corriqueiros
de “fundo”. As medidas corriqueiras são insignificantes: A tendência à precaução quanto à dioxina não deve titubear em colocar uma meta de exposição zero, o que provavelmente significa emissão zero. Mas existem graus de precaução. Uma tendência moderada de precaução pode em primeiro procurar reduzir ou eliminar as maiores fontes de dioxina que se sabe ser os incineradores de lixo municipal e de resíduos hospitalares. Da mesma forma, as fábricas de celulose e papel (nt.: quando utilizam cloro e seus derivados no processo produtivo), a produção de ferro e aço, a incineração de resíduos perigosos e a queima a céu aberto. Mas esta tendência pode significar que empreendimentos ou equipamentos que produzam dioxina, possam ser transferidos para outro lugar, talvez para aterros onde possam pegar fogo e queimar sem controle, ou até mesmo para países do Terceiro Mundo. Uma visão mais forte sobre precaução, perscrutando a produção, poderá ser dirigida para as fontes principais de cloro, a derradeira fonte de dioxina. O foco pode ser sobre agrotóxicos organoclorados e os solventes, as fábricas de celulose e papel além dos plásticos feitos de PVC/polivinil cloreto. Eliminando os PVCs, o maior consumidor de cloro, irá se reduzir sem dúvida grandemente as emissões de dioxina. Mas precisa-se indagar se existem alternativas para o PVC, se são seguras e se elas empregam cloro. Da mesma, perguntar-se o cloro atualmente utilizado para o PVC será canalizado para outros produtos. A eliminação do cloro é o único caminho para eliminar praticamente a dioxina, em especial processos industriais e produtos intermediários ou finais. Por outro lado, precisa-se sempre estar eliminando as fontes, debatendo quanto de dioxina é seguro e tentando medir as emissões de cada fonte. Mais ciência é fundamental tanto para a ação de precaução como para monitorar e medir fontes e exposição além da remoção de possíveis novas origens. Pesquisar alternativas ao cloro e se assegurar que estas alternativas não trarão problemas sérios aos seus geradores. Mas este processo não deve evitar a ação para reduzir e eliminar as emissões e a exposição de dioxina. A precaução deve ser tomada de imediato.
Em ambientes abertos e dinâmicos, onde os seres humanos vivem
e operam, o conhecimento muitas vezes tem limites e a certeza científica
é difícil de alcançar. A incerteza, ela mesma,
vem de variadas formas, tanto não-científicas como científicas.
Alguns tipos de incerteza podem ser direcionados e diminuídos,
já outros não. Quando se faz um julgamento afetando o
ambiente e a saúde pública, o entendimento do que não
se sabe mostra porque é tão importante se conhecer os
fatos com precisão. Sob a Lei de Controle das Substâncias Tóxicas, é exigido dos fabricantes químicos e importadores que submetam os dados de suas substâncias químicas quanto aos efeitos potenciais sobre a saúde antes de fabricá-las. E a EPA pode solicitar testes adicionais antes que os químicos cheguem ao mercado. Ainda pelos idos de 1984, a National Academy of Sciences percebeu a catastrófica falta de dados dos efeitos sobre a saúde dos químicos industriais. A Academia detectou que 78% deles com o maior volume de emprego comercial não tinham nem mesmo um “mínimo” de testes de sua toxicidade. A situação não evoluiu nestes vinte anos depois, como detectaram o Environmental Defense Fund (nt.: Fundo de Defesa Ambiental) em1997 e a EPA em 1998. Para os 3 mil químicos com maior volume de produção, os que se comercializa acima de 500 mil quilos, estudos constataram o seguinte: 93% faltava alguns dados químicos básicos de separação; 43% não tinham dados básicos de toxicidade; 51% dos químicos pertencentes ao Inventário de Liberação Tóxica faltavam informações básicas de toxicidade; e uma grande maioria das informações disponíveis estão baseadas somente em toxicidade aguda. O (nt.: então-1999) vice-presidente Al Gore determinou que a indústria realizasse uma avaliação básica destes 3 mil químicos, mas mesmo assim não estavam incluídos dados sobre a exposição humana, efeitos sobre a saúde e risco. A EPA não será obrigada a agir quanto às informações que receber. Numerosas formas e fontes de incerteza e ignorância existem nos testes dos químicos industriais e no processo de aprovação: • Ignorância é manifestada na prática pela EPA quando permite que químicos sejam utilizados e aplicados no ambiente sem o conhecimento de todas as possibilidades de seus efeitos sobre a saúde. • Parâmetros incertos existem quando há falta de dados em relação à exposição humana e de vários resultados de toxicidade, incluindo a forma como estes químicos tóxicos afetam especificamente fetos e recém nascidos. A falta de dados induz ao modelo da incerteza. • Incerteza sistêmica existe porque a ciência somente há pouco tempo começou a estudar as interações das substâncias químicas no ambiente e seus efeitos cumulativos. A omissão da indústria em conduzir ou relatar sobre testes ou ensaios para focar as discussões em outros fatores (mecanismos de ação da doença, dieta e genética e mesmo carcinogênese “natural”) representa uma forma de incerteza como uma cortina de fumaça. Por exemplo, quando a EPA ofereceu uma indulgência temporária à indústria para submeter notificações de risco químico substancial, a agência recebeu algo como 11 mil notificações em curto espaço de tempo. • Incerteza politicamente induzida ocorre quando as agências governamentais não obrigam ou requerem testes químicos e quando eles determinam o estudo de um mais do que de outro. A pesquisa da ciência tradicional se obriga a reunir informação completa e perfeitamente sustentável antes de declarar as relações de causa e efeito. Estatisticamente, os cientistas querem estar 95% seguros de que os resultados que eles observaram não são devidos só ao acaso. Este paradigma da ciência infelizmente levou para longe os riscos sobre a saúde humana e o ambiente. A busca dos tomadores de decisão por 95% de certeza é uma tentativa de eliminar o que se chama de erros tipo I, tomar uma atitude ou regulamentar quando o risco não existe na realidade. Estando centrados em evitar estes tipos de erros, os tomadores de decisão aumentam a possibilidade de não tomar nenhuma atitude até que haja iminência de um dano. Isto é, acabam fazendo o que se chama de erro tipo II. A incerteza pode ser uma fonte de poder tanto para as agências governamentais como para a indústria. A incerteza pode ser utilizada para dizer que não se sabe o bastante ainda e que tomar quaisquer atitudes pode ser irracional ou fundado numa “ciência de segunda linha”. Estes porta-vozes raramente dizem, entretanto, o quanto eles sabem ou não. Os representantes da indústria usarão termos como “seguro” ou “aprovado” quando o produto ainda não estiver sendo utilizado ou quando há incerteza. A incerteza também pode ser uma fragilidade para a agência governamental ao justificar à indústria por que ações devem ser tomadas na ausência absoluta de prova de dano. É muito mais fácil para a agência governamental encobrir a incerteza com análises quantitativas que pareçam objetivas e científicas em sua superficialidade quanto confronta a ira da indústria. Este acobertamento é também um meio de desviar a fúria popular. Conhecimento é nivelar o saber técnico e científico. O conhecimento que foi amealhado através da tradição ou das experiências de vida é descontado em favor do conhecimento que pode ser quantificado. Atualmente, a incerteza é mais utilizada como uma razão de não ação do que um argumento para tomar uma atitude preventiva de resguardo à saúde humana e ao ambiental. Mas devia-se emprega a incerteza como uma razão para agir, para realizar aquilo que nunca se sabe quanto a um risco particular que pode afetar humanos e ambiente. Precisa-se considerar o quê se sabe e como, além dos limites para saber. Os defensores do ambiente e da saúde pública devem inquirir as indústrias e os reguladores com questões profundas, fundamentadas e complexas para que se exponha a profundidade da ignorância geral. Quanto esta falha de conhecimento for exposta, a noção desta displicência quanto a esta exposição ao perigo, de humanos e do ambiente, sem nenhuma informação dos seus efeitos parece irracional e a ação de precaução torna-se então lógica. 9. AVALIAÇÃO DE RISCO OU PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO?
A avaliação de risco é vista tanto pelas agências governamentais como pelos industriais como um direcionamento a uma “ciência correta” para os tomadores de decisão em que suas posições são assumidas fundamentadas naquilo que pode ser quantificado sem se considerar o que é desconhecido ou aquilo que não pode ser mensurado. Há um movimento desordenado em direção à categoria da incerteza, como se discutiu anteriormente. No entanto, poucos cientistas admitem isto na avaliação de risco e noutros direcionamentos a uma “ciência correta”. Eles atribuem suas tomadas de decisão como sendo altamente seguras em suas conjunturas políticas e científicas. No entanto elas são freqüentemente subjetivas e nada científicas. Há um papel próprio, secundário, para a avaliação
de risco no crescimento de nosso entendimento sobre a complexidade do
dano ambiental. Mas como praticado tradicionalmente, a avaliação
de risco esteve muitas vezes no caminho da proteção da
saúde humana e do ambiente. Aqui estão algumas das maiores
pretensões e imperfeições da avaliação
de risco convencional: A União Européia reconhece as limitações
das hipóteses da avaliação de risco em seu catálogo
de práticas em análises de casualidade. Nesta prática,
onze governos europeus estabeleceram grupos de cientistas e técnicos
para trabalharem num problema sobre a liberação acidental
de amônia. O resultado deste processo foram onze diferentes estimativas
de risco catalogadas de 1 em 400 a 1 em 10 milhões. Os organizadores
concluíram que “em qualquer grau de análise de risco,
muitas hipóteses são introduzidas pelo analista e deve-se
reconhecer que os resultados numéricos são fortemente
dependentes destas hipóteses [Contini, et al. 1991. Benchmark
Exercise on Major Hazard Analysis. EUR 13386 EM Commission of the European
Communities, Luxembourg]. • Avaliação de risco permite atividades perigosas continuarem sob a máscara do “risco aceitável”. A avaliação de risco dá ares de sofisticação técnica e qualitativa à inexata e à condução política de uma suposta ciência. Permite a continuação de atividades que levam a uma maior poluição e degradação da saúde sob a premissa que ela é tão segura e aceitável quanto aquelas a que se está exposto. Bloqueia o regramento e a ação face à incerteza e à evidência insuficiente. • A avaliação de risco é mais custosa e consumidora de tempo. A simples avaliação de risco pode exigir até cinco pessoas/ano para completá-la. Utiliza recursos limitados na tentativa de quantificar e estimar os riscos quando os efeitos às exposições já podem ter sido óbvios (ver análise sobre a dioxina acima). A avaliação de risco afasta os recursos das soluções direcionadas à prevenção. • A avaliação de risco é fundamentalmente antidemocrática. Aqueles que são atingidos raramente são consultados se a exposição é tolerável por eles. É o que a bióloga Sandra Steingraber (nt.: escritora e ativista da agricultura orgânica) rotula como uma violação dos direitos humanos fundamentais ou uma violação tóxica. A avaliação de risco normalmente não inclui as percepções, prioridades e necessidades públicas e enquanto alguns esforços são feitos para envolver o público no processo de avaliação de risco, sua participação dispersa tanto nas análises científicas como nas tomadas de decisões não são uma previsão muito favorável para os próximos anos. Não há mecanismos para isto. O processo de avaliação de risco é muitas vezes confinado a uma agência governamental, cientistas das indústrias, consultores e algumas vezes grupos ambientalistas de alta tecnologia. O envolvimento do público nas avaliações de risco é, em geral, só para legitimar processos perniciosos. • Avaliação de risco coloca a responsabilidade em locais equivocados. A sociedade assume como um acordo de total obrigação com os danos ambientais e com a escassez dos recursos para esta tarefa. A argumentação de que a sociedade não dispõe de recursos suficientes para a proteção ambiental de todas as atividades, desvia a atenção tanto daqueles que são os responsáveis pelo dano como daqueles que o criaram e não daqueles que estão sofrendo com isso. Se a escassez é um fator, precisa-se saber deslocar os recursos governamentais dos estudos, intermináveis, para identificar alternativas seguras para as atividades potencialmente perigosas. • A avaliação de risco coloca um falso dilema entre o desenvolvimento econômico e proteção ambiental. As agências reguladoras muitas vezes tentam vincular o processo “científico” da avaliação de risco a análises de custo e benefício, conectando ciência e política econômica nas tomadas de decisão. As agências, entretanto, falham ao considerar a questão de quem assume os custos e quem colhe os benefícios. Além do mais, os benefícios econômicos da prevenção da poluição e das estratégias de redução do uso de substâncias tóxicas estão claramente demonstrados. Uma consideração importante é que os custos da sub-regulamentação serão verdadeiramente maiores do que a super-regulamentação quando se considera os custos de limpeza e de saúde pública. Ao largo desta análise, a avaliação de risco pode desempenhar um papel na implementação do princípio da precaução. Em vez de empregar a avaliação de risco para estabelecer níveis “seguros” de exposição, níveis que são fundamentalmente indetectáveis, poder-se-ia entender melhor os riscos de uma atividade e comparar opções de prevenção. Também podem ser empregados, em conjunção com métodos de tomada de decisões democráticos, para priorizar atividades tais como descontaminar áreas de depósitos de lixo e atividades de reconstrução e restauração. Mas a base de sustentação tanto para a política como para as tomadas de decisão precisam ser de precaução e prevenção mais do que de risco.
• O princípio da precaução não está baseado na ciência “vibrante”. Ciência vibrante é uma questão a definir. O entendimento
convencional da ciência vibradora enfatiza avaliação
de risco e análise de custo-benefício. Existem tendências
a uma super valorização, requerendo numerosas hipóteses
sobre a forma como os riscos ocorrem, como as pessoas estão expostas
a eles e qual a tolerância da sociedade em absorvê-los.
De fato, em razão das grandes incertezas sobre causa e efeito,
todas as decisões sobre saúde humana e o ambiente são
políticas e super valorizadas. A precaução é mais radical do que a avaliação de risco porque explicita a incerteza e admite as limitações da ciência. Isto é um tipo de ciência “vibrante”. A precaução não clama por menos ciência, mas mais, para melhor entender como atividades humanas afetam nossa saúde e o ambiente. No entanto, a necessidade por melhor entendimento não deve limitar as ações imediatas para protegerem a nós mesmos e às futuras gerações. • Isto é emocional e irracional. Em razão de sermos humanos, admitir-se que nossos bebês nasçam com substâncias tóxicas em seus pequenos corpos, mobiliza nossas emoções. Cuidar-se das gerações futuras é um impulso emocional. Mas são emoções não irracionais. Na verdade, são a base de nossa sobrevivência. A precaução é um princípio de justiça e não se pode pensar em viver com medo de agressões à nossa saúde e ao ambiente. A tomada de decisão sobre saúde não se caracteriza como uma atitude neutra. Ela é política, emocional e racional. Não pensar em precaução sim, parece ser irracional. • A humanidade está à beira da falência. Isto terá um altíssimo custo. Esta é mais uma razão para acreditar que a precaução trará prosperidade em longo prazo, através do aperfeiçoamento dos processos de tecnologias brandas e produtos industriais saudáveis e limpos. Os custos meteóricos da destruição ambiental, a recuperação da saúde por causa da poluição e os controles da poluição e da remediação, são raramente incluídos nas estimativas contratadas quando o princípio de precaução é invocado. Apesar das reclamações iniciais sobre as demandas de precaução, a indústria demonstra ser capaz de aprender e inovar para eliminar os danos. Na área da prevenção da poluição, milhares de empresas têm economizado milhões de dólares ao implementar a prevenção precocemente, antes do ônus da prova. Estas empresas e governos que agem desta forma tornam-se líderes em suas áreas de atuação quando a execução do ônus da prova vem junto. Adotando a precaução, no entanto, nós podemos planejar a frente no sentido de mitigar os impactos adversos econômicos imediatos. Um planejamento transitório engloba diferentes setores da sociedade para assegurar que a ação de precaução não tenha tantos efeitos colaterais adversos quanto possível. A precaução é praticada com objetivos de integração social, tais como crianças nascerem sem substâncias tóxicas em seus organismos e assim determinar como alcançar da melhor forma esta meta. O que nós devemos fazer? Banir todos os químicos artificiais? Isto estancará o desenvolvimento e nos remeterá ao tempo das cavernas! A precaução não toma esta forma de negação ou banimento categórico. Suscita uma redefinição do desenvolvimento não só pela inclusão do bem estar econômico, mas também o ecológico, livre de doenças e outra sorte de efeitos. A idéia da precaução é progredir mais cuidadosamente do que se tem feito até agora. Assim encoraja-se a exploração de alternativas, melhores, mais seguros, meios mais baratos de se alcançar bens e o desenvolvimento de tecnologias brandas e produtos limpos. Algumas tecnologias e o desenvolvimento podem chegar ao mercado mais lentamente além de outras situações que devam ser eliminadas. Estas atividades propostas potencialmente perigosas podem ter que demonstrar sua segurança e necessidade mais a frente. Por outro lado, deverão estar disponíveis muitos incentivos para a criação de novas tecnologias que mostrem que as outras são desnecessárias no sentido de produzir e utilizar substâncias e processos perigosos. Com estes sinais mais efetivos, poder-se-á estar apto a inovar para a criação de um desenvolvimento que exija menos tributos sobre nossa saúde e ambiente. • Ocorrem naturalmente substâncias e desastres que lesam maior número de pessoas do que fazem as atividades industriais. Nós devemos nos envolver com o perigo daquilo que somos responsáveis e com o que temos controle. Aqueles que geram riscos e se beneficiam destas atividades também têm obrigação de não causar danos. E uma importante razão para a precaução é que não sabemos ainda, e talvez jamais saibamos, a completa extensão dos danos causados pelas atividades humanas. Alguns eventos violentos naturais, por exemplo, podem ser resultado do aquecimento global o qual por sua vez está conectado à atividade humana. • Concordando com as leis, já estaremos praticando a precaução. Em alguns casos, em alguma extensão, a precaução já está sendo exercitada. No entanto não podemos ter leis cobrindo cada possível perigo industrial ou químico. E também, a maioria da legislação ambiental, tais como a Lei do Ar Limpo, a Lei da Água Limpa e a Lei a Super-Receita (nt.: leis norte-americanas) estão direcionadas ao controle do volume de poluição liberada no ambiente e na recuperação quando a contaminação ocorrer. Elas regulam as substâncias tóxicas logo que são emitidas tanto quanto limitam seu emprego e sua produção em primeiro lugar. A maioria da regulamentação disponível está baseada na suposição de que os humanos e os ecossistemas podem absorver volumes de contaminação sem serem afetados. Há uma profunda incerteza sobre o que são níveis “seguros” e “aceitáveis”. Estamos agora aprendendo que em muitos casos não temos condições de identificar estes níveis. • Não se pode provar que alguma coisa é segura. É possível demonstrar que existem alternativas seguras para uma atividade. • Pode-se dizer que toda a atividade gera algum impacto.
E que cada substância química é tóxica em
alguma dose.
A liberação de substâncias tóxicas, o exaurimento dos recursos e as alterações físicas do ambiente têm gerado conseqüências involuntárias que afetam a saúde humana e o ambiente. Algumas destas preocupações são os altos níveis de deficiência de aprendizado, asma, câncer, defeitos de nascimento e extinções de espécies; juntamente com as mudanças climáticas globais, a depleção estratosférica da camada de ozônio e a contaminação planetária com substâncias tóxicas e materiais nucleares radioativos. Nós acreditamos existirem leis ambientais e outros procedimentos, particularmente aqueles baseados na avaliação de risco, que falharam na proteção adequada da saúde humana e do ambiente, o mais vasto sistema no qual a humanidade é somente uma parte. Nós acreditamos haver evidência constrangedora que o dano infringido à humanidade e ao ambiente global é de tal monta e magnitude que novos princípios de conduta para as atividades humanas são necessários. Enquanto nós percebemos que atividades humanas podem envolver perigos, a humanidade deve proceder com mais cuidado do que já fez anteriormente na história recente. Corporações, entes governamentais, organizações, comunidades, cientistas e outros indivíduos precisam adotar a tendência da precaução para todas as diligências humanas. Por conseguinte, é necessário implementar o Princípio da Precaução: quando as atividades aumentam as ameaças de dano aos seres humanos ou ao ambiente, medidas precaucionais devem ser tomadas mesmo se algumas relações de causa e efeito não estiverem totalmente estabelecidas cientificamente. Neste contexto ao proponente de uma atividade deve ser imputado, mais do que a população, o ônus da prova. O processo de aplicação do Princípio da Precaução deve ser aberto, esclarecido e democrático e precisa incluir as partes potencialmente afetadas. Deve também envolver um exame de todas as alternativas possíveis, incluindo a não ação. • Participantes do encontro de Wingspread: (as afiliações estão expressas somente para identificação) Dr. Nicholas Ashford, Massachusetts Institute of Technology
Commonwelth of Massachusetts ...... House Bill Nº. 3140, 1997. A presente Lei estabelece a Ação do Princípio de Precaução como um código de conduta para a política de desenvolvimento ambiental e para os padrões de qualidade para a Comunidade. Seja decretado, pelo Senate e House of Representatives nas assembléias
General Court e pela autoridade dos mesmos, como segue:
Protocolo sobre a Camada de Ozônio. Partes neste protocolo .... determinou proteger a Camada de Ozônio através das medidas precaucionais para controlar eqüitativamente de forma global as emissões de substâncias que a depletam com o objetivo último de sua eliminação com base no desenvolvimento do conhecimento científico, levando-se em conta considerações técnicas e econômicas .... Protocolo sobre Substâncias que Depletam a Camada de Ozônio, 16 de setembro de 1987, 26 ILM 1541. Segunda Declaração sobre o Mar do Norte. No sentido de proteger o Mar do Norte de possíveis efeitos danosos da maioria das substâncias perigosas .... a tendência pela precaução está dirigida àquilo que poderá requer ação para controlar os ingressos de tais substâncias mesmo antes que a conexão causal tenha sido estabelecida por evidências científicas absolutamente claras. Declaração Ministerial Invocando pela Redução da Poluição, 25 de novembro de 1987, 27 ILM 835. Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (nt.: a sigla em português é PNUMA e em inglês UNEP). Recomenda-se que todos os governos adotem “a ação do princípio de precaução” como a base de suas políticas com o resguardo de prevenção e eliminação da poluição marinha. Relatório do Conselho de Governos para o Trabalho de sua Décima Quinta Sessão, Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, UN GAOR, 44ª Sess.. Supp. Nº25, 12º mtg at 153, UN DOC A44/25 (1989). Conferência do Conselho Nórdico. E levando em conta ... a necessidade de uma tendência de precaução efetiva, com este importante princípio dirigido a salvaguardar o ecossistema marinho, entre outras coisas, pela eliminação e prevenção das emissões de poluição onde há razão para acreditar que o dano ou os efeitos perigosos possam estar sendo praticamente a causa, mesmo onde há evidências científicas inconclusas ou inadequadas entre as emissões e os efeitos. Conferência Internacional do Conselho Nórdico sobre Poluição dos Mares: Documento Final Acordado em 18 de outubro de 1989, no Plano Nórdico de Ação sobre a Poluição dos Mares, 99 app V(1990). Recomendações 89/1 do PARCOM, 22 de junho de
1989. Terceira Conferência do Mar do Norte. Os participantes .... continuarão a aplicar o princípio da precaução, que é agir para afastar os impactos potencialmente agressivos de substâncias que são persistentes, tóxicas e passíveis de bioacumulação mesmo quando não haja evidência científica que prove a relação causal entre as emissões e efeitos. Declaração Final da Terceira Conferência Internacional sobre a Proteção do Mar do Norte, 7-8 de março de 1990. 1 YB Int’l Envtl Law 658, 662-73 (1990). Declaração de Bergen sobre Desenvolvimento Sustentável. No sentido de atingir o desenvolvimento sustentável, políticas precisam estar baseadas no princípio da precaução. Medidas ambientais devem antecipar, prevenir e atacar as causas da degradação ambiental. Onde houver ameaças de danos sérios ou irreversíveis, falta de toda certeza científica não poderá ser invocada como um razão para postergar medidas de prevenção da degradação ambiental. Declaração Ministerial de Bergen sobre o Desenvolvimento Sustentável na Região ECE. UN Doc.A/CONF.151/PC/10 (1990), 1 YB Intl Envtl Law 429, 4312 (1990). Segunda Conferência sobre o Clima Global. No sentido de alcançar o desenvolvimento sustentável em todos os países e para detectar as necessidades das gerações do presente e do futuro, medidas de precaução como enfrentar o desafio climático precisam ser antecipadas, prevenidas e atacadas ou minimizar as causas da degradação ambiental e mitigar suas conseqüências adversas que possam resultar das mudanças do clima. Quando houver ameaças de danos sérios ou irreversíveis, a falta de certeza científica não pode ser alegada como um razão para postergar medidas de custo-efetivo para prevenir tal degradação ambiental. A medida adotada pode levar em conta diferentes contextos sócio-econômicos. Declaração Ministerial da Segunda Conferência sobre o Clima Global (1990). 1 YB Intl Envtl Law 473, 475 (1990). Convenção Bamako sobre Transbordo de Resíduos Perigosos para a África. Cada Parte deverá se empenhar para adotar e implementar a tendência da prevenção e precaução quanto aos problemas de poluição que requeiram prevenção para disposição no ambiente de substâncias que possam causar danos aos seres humanos e ambiente sem esperar por provas científicas relativamente a tais danos. As Partes podem cooperar uma com a outra para tomar medidas apropriadas para implementarem o princípio da precaução para prevenirem a poluição através da aplicação de métodos de produção limpa mais do que perseguirem a tendência de permissividade de emissões baseada em hipóteses de capacidade de assimilação. Convenção Bamako sobre Resíduos Perigosos dentro da África, 30 de janeiro de 1991, art. 4, 30 ILM 773. Recomendação do Conselho OECD (nt.: Organisation for Economic Co-operation and Development – Organização para a Cooperação Econômica e o Desenvolvimento/OCED). A Recomendação é acompanhada pelo Governo que é uma parte essencial da Recomendação. Aponta alguns aspectos políticos essenciais, incluindo: a falta de informação completa não pode impedir ação de precaução para mitigar o risco de dano significante ao ambiente. Recomendação do Conselho OECD C(90) 164 na Prevenção e Controle Integrados da Poluição – Janeiro de 1991. Tratado de Maastricht junto à União Européia. A política comunitário sobre o ambiente .... será baseada no princípio da precaução e em princípios que ações preventivas devem ser tomadas, que o dano ambiental deva ser retificado junto às fontes como uma prioridade e que o poluidor é que deve pagar. Tratado junto à União Européia, 21 de setembro de 1994, 31 ILM 247, 285-86. Convenção de Helsinki sobre a Proteção e Uso de Transbordo em Bacias Hidrográficas e Lagos Internacionais. O Princípio da Precaução, em virtude de que ações para afastar o impacto potencial de transbordo na liberação de substâncias perigosas não podem ser postergadas fundadas de que a pesquisa científica não provou completamente a relação causal entre estas substâncias, de um lado, e o impacto potencial pelo transbordo, por outro lado. Convenção sobe a Proteção e o Uso de Transbordo por Bacias Hidrográficas e Lagos Internacionais, 17 de Março de 1992, 31 ILM 1312. Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. No sentido de proteger o meio ambiente, a tendência de precaução será totalmente aplicada pelos Estados de acordo com suas capacidades. Onde houver ameaças de danos sérios ou irreversíveis, a falta de certeza científica completa não poderá ser utilizada como uma razão para postergar medidas de custo-efetivas para prevenir a degradação ambiental. Declaração do Rio em Meio Ambiente e Desenvolvimento, 14 de junho de 1992, 31 ILM 874. Conferência sobre Mudanças Climáticas. As Partes devem tomar medidas de precaução para antecipar, prevenir ou minimizar as causas das mudanças climáticas e mitigar os efeitos adversos. Onde houver ameaças de danos sérios ou irreversíveis, a falta de completa certeza científica não poderá ser utilizada como uma razão para postergar tais medidas, levando em conta que políticas e medidas para lidar com a mudança climática devem ser custo-efetivo assim como assegurar os benefícios globais aos mais baixos custos possíveis. Para alcançar isto, tais políticas e medidas devem levar em conta os diferentes contextos sócio-econômicos, ser compreensíveis, cobrir todas as fontes relevantes, os mananciais e reservatórios de gases de efeito estufa e adaptação e inclusão de todos os setores econômicos. Esforços para direcionar de que a mudança climática pode ser levada cooperativamente pelas partes interessadas. Convenção Estrutural sobre Mudanças Climáticas. 09 de maio de 1992, 31 ILM 849. Texto da UNCED (nt.: United Nations Conference ond Environment and Development – Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento/CNUMED) sobre Proteção dos Oceanos. A precaução e antecipação mais do que uma tendência reativa é necessária para prevenir a degradação do ambiente marinho. Exige interação, adoção de medidas de precaução, tributação sobre impactos ambientais, técnicas de produção limpa, reciclagem, auditorias e minimização de resíduos. Construção e/ou melhoria nas estações de tratamento de esgotos, critérios de manejo qualificado para o adequado manuseio de substâncias perigosas e uma tendência inclusiva quanto aos impactos danosos sobre o ar, terra e água. Qualquer estrutura de manejo deve incluir o aprimoramento da organização humana costeira e o manejo integrado e desenvolvimento das áreas costeiras. UNCED Text on Protection of Oceans. UM GAOR, 4th Sess., UN Doct A/CONF.151/PC/100 Add. 21 (1991). Tratado de Patente Energética. Na persecução do desenvolvimento sustentável e levando em conta suas obrigações sobre estes acordos internacionais com relação ao ambiente para o qual é parte, cada Parte Contratante deverá lutar para minimizar numa maneira economicamente eficiente o Impacto Ambiental perigoso que ocorra dentro ou fora de sua Área de todas as operações dentro do Ciclo Energético no âmbito de suas Áreas, tomando ações adequadas de segurança. Fazendo assim, cada Parte Contratante deverá agir de uma maneira dentro de Custo-Eficiência. Em suas políticas e ações, cada Parte Contratante deverá esforçar-se tomando medidas de precaução para prevenir ou minimizar a Degradação Ambiental. As Partes Contratantes concordam que o poluidor nas áreas das Partes Contratantes, deve, em princípio, arcar com o custo da poluição, incluindo o transbordo da poluição com o devida atenção ao interesse público e sem investimento distorcido no Ciclo Energético ou no Comércio Internacional. Minuta Européia do Tratado de Patente Energética. Anexo I, 14 de setembro de 1994, 27/94 CONF/104. Conselho da Presidência dos EUA sobre Desenvolvimento Sustentável. Existem certas crenças que nós, como membros do Conselho, partilhamos o que subordina todos os nossos acordos. Nós acreditamos: (número 12) mesmo em face à incerteza científica, que a sociedade deve tomar ações razoáveis para evitar riscos onde o dano potencial à saúde humana ou ambiental seja admitido como sendo sério ou irreparável. Conselho da Presidência dos EUA sobre Desenvolvimento Sustentável: um Novo Consenso, 1996.
Science and Environmental Health Network Lowell Center for Sustainable Production
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